Los salarios son carga pesada para las finanzas públicas
No importa cuando el dinero es público
Un país endeudado, con servicios públicos de baja calidad y con un presupuesto que no es suficiente para el desarrollo social, se da el lujo de tener una gran cantidad de empleados gubernamentales y un gasto en remuneraciones de primer nivel en la región
Por Pablo Durán y Adonay Ramírez
“He visto el proceso de tres gobiernos. Hasta ahorita no podría decir cuánta es la diferencia porque es muy poco el tiempo que tiene el gobierno actual. Pero en los diez años de la administración anterior, fueron bastante las contrataciones y con salarios muy elevados. Y eran personas que militaban con ellos. Hubo muchas contrataciones de personas que no hacían nada y solamente sobrecargaban con sus puestos”, comentó Carmen Aguirre, una de las 184, 197 empleadas gubernamentales hasta junio de 2020.
Aguirre tiene ocho años de laborar para el Ministerio de Economía (MINEC), como técnico del departamento de recursos humanos. Antes ya había pasado por otras dos carteras de Estado. Carmen ha estado bajo el mandato de tres diferentes administraciones políticas: ARENA, FMLN y, la más reciente, GANA.
El MINEC es una de las instituciones del Gobierno central que ha aumentado considerablemente su personal en los últimos diez años. Según datos recolectados por la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), de 2009 a 2019 el personal tuvo un incremento de 88.4%, pasando de tener 507 empleados a 953, el año pasado.
El Sector Público No Financiero (SPNF) lo conforman tres tipos de instituciones: uno, las del Gobierno central, donde está la Presidencia, Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Corte de Cuentas, Fiscalía General de la República y los diferentes Ministerios. Dos, las Instituciones descentralizadas como, Unidades de Salud, Instituto Salvadoreño del Seguro Social, Registro Nacional de las Personas Naturales, Universidad de El Salvador, entre otras. Y tres, las Empresas Públicas que son solo cuatro, entre ellas la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, y Lotería Nacional de Beneficencia (esta última ya pasó a manos privadas).
El Salvador pasó por una crisis financiera en 2009, producto de una crisis mundial. Esta se vio reflejada en una reducción de las exportaciones, remesas y turismo. Los ingresos bajaron y también creció el desempleo. El Gobierno trató de paliar la situación y una de las acciones que tomó fue contratar más personal en las diferentes instituciones del Estado.
En 2009 tomó posesión el expresidente Mauricio Funes, que llegó al poder como candidato del partido Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Era la primera vez que ese partido llegaba al poder. A partir de ese año empieza una curva de crecimiento importante en la contratación de empleados públicos.
Un análisis de FUSADES sobre el Presupuesto 2019: empleo público y remuneraciones, refleja que el sector público pasó de tener 136,626 empleados en 2008, a 181,744 en 2019. Esto representa un 33% de incremento. Para el presente año 2020, la cantidad asciende a 184,197, según el presupuesto votado por la Asamblea Legislativa para el presente año.
Contrataciones con poca transparencia
El Instituto Nacional Demócrata (IND) afirma en su estudio, Desafíos y Oportunidades de la Función Pública de 2019, que América Latina tiene una administración pública politizada, en que “los criterios para la contratación de funcionarios encargados de aspectos críticos de la vida nacional como la salud, la educación y los asuntos económicos, se inclinan más por el valor político de las personas que por su competencia profesional”.
El Salvador no es la excepción. Se sabe que los cargos denominados de nombramiento directo o mejor conocidos como “de confianza”, los ocupan personas que tienen un grado de cercanía y, más aún, ideología política similar al partido en el gobierno. Esto abre espacio a varios problemas sobre el funcionamiento efectivo del servicio público.
El país cuenta con una Ley de Servicio Civil (LSC), que fue aprobada en 1961, para dar protección a los empleados públicos que laboran en el Gobierno. La Ley ha tenido 14 reformas desde su aprobación; sin embargo, el IND afirma que “estas transformaciones no han sido suficientes para responder a los desafíos de la administración pública y han limitado la capacidad de modernización del Estado salvadoreño”. Dicha Ley no contiene reglamento alguno que regule el sistema de desarrollo de la carrera administrativa pública ni, mucho menos, la contratación, rangos salariales y manejo de personal.
Los procesos de contratación de personal en las instituciones de Gobierno conllevan mucha incertidumbre. Se han identificado tres tipos: las de nombramiento directo, por concurso público y las arbitrarias. Es lógico que estas últimas son las que más preocupan, pero es bueno reconocer las otras.
En 2015 hubo un importante avance al crearse un portal web de empleo público, a cargo de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (SETEPLAN), para que se puedan subir las plazas disponibles, y así las personas puedan postularse y darle seguimiento al proceso, hasta que se elige el nombre del contratado. Sin embargo, la decisión de subir las plazas a concurso depende de cada institución y no es una obligación, sino sugerencia.
Carmen comenta que sí “hay un portal donde se dan a conocer algunas de las diferentes plazas que hay. En los últimos años, debería de haber sido de esa manera, pero más parecería que ha sido solamente darlos a conocer. Realmente, uno va dándose cuenta que, en estos años, ya había gente seleccionada por personas que estaban al frente del ministerio y de los mismos jefes que solicitaban el personal”.
El estudio del IND indica que solo en los diferentes ministerios del Gobierno central, de 2009 a 2019, se hicieron 21,584 contrataciones, de las cuales el 39% fue por concurso y el 26% por nombramiento directo. El porcentaje adicional (38%) no se respalda en ninguno de los mencionados y deja entrever que fueron contrataciones realizadas con criterios arbitrales.
Al preguntarle a Carmen sobre cómo intervienen o realizan los procesos de contratación desde el área de recursos humanos; ella contesta que “se supone que recursos humanos está para que haya un proceso transparente, de acuerdo a los requerimientos que van necesitando las otras direcciones o jefaturas del ministerio. Ellos hacen la solicitud para que ingrese una persona, pero esta pasa siempre por el despacho de la ministra o viceministro, entonces son ellos los que deben estar de acuerdo para que se haga la solicitud. Luego de que ellos lo aprueban, entonces ya pasa a recursos humanos para hacerles el proceso, para que el nuevo empleado entre y sea inducido. Y, finalmente, se envía a aprobación al Ministerio de Hacienda con toda la documentación”.
Presiones en las finanzas públicas
Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 2015, evalúa al servicio civil de El Salvador como bajo, en cuanto a capacidad y calidad. Esto deja claro que la idea positiva de ver el incremento de empleados públicos como una forma de ofrecer mejores servicios a la población, no se cumple.
El economista sénior y coordinador para El Salvador y Honduras del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), Ricardo Castaneda, opina que “el incremento del empleo debe evaluarse hacia qué es lo que se quiere. Si la contratación de empleos públicos viene de aquellos sectores en los cuales se permita generar una mayor atención a las personas para garantizarles sus derechos, como es el tema de educación, salud, seguridad, entonces ahí sí es bueno que crezca el empleo público”.
La calidad del servicio le pasa mucha factura al país, puesto que se están teniendo más empleados, se paga más en remuneraciones, pero no hay resultados concretos. Castaneda menciona que debe darse un valor público, el cual se genera cuando se tienen los recursos, no solo financieros, sino también recursos humanos suficientes y capaces para poder brindar los servicios adecuados a la población.
El presupuesto para remuneraciones del SPNF ha aumentado un poco más del 68% en los últimos diez años (2009-2019), según datos recolectados por FUSADES. Esto como resultado del claro incremento de empleados, pero, además, la aplicación de ascensos, la adopción de políticas de aumentos salariales (como la del 2011) y el pago de escalafones.
El Sector Público No Financiero (SPNF) tiene un presupuesto para remuneraciones que ronda el 10.5% del Producto Interno Bruto (PIB) de El Salvador. Un número que pone en aprietos las finanzas públicas, puesto que el país está por encima del promedio de Latinoamérica, que es de 8.4% del PIB.
Para verlo de una manera más concreta, el presupuesto del Gobierno central del año 2020 fue aprobado con $6,426.11 millones de dólares, de los cuales $2,111.03 millones son destinados para remuneraciones. Es decir, un porcentaje del 33% del Gasto Público anual, es para salarios.
La investigadora y economista del Centro de Monitoreo e Incidencia Fiscal (CEMIF), de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Maritza Linares, muestra la preocupación por el tema de las remuneraciones, afirma que estas “no solo contemplan sueldos, sino otros aspectos como el escalafón. Esto afecta a que el salario del personal siga incrementando y así cada vez más, y esto, sobre todo, en la red de salud y educación. Más que todo en el ramo de salud porque es cada año, en cambio en educación es cada cinco años. Si no se puede contener ni se controla, entonces esto va a complicar las finanzas públicas y en algún momento ya no van a quedar recursos para otros gastos que sí van a ser necesarios, porque los salarios no los pueden dejar de pagar”.
El presupuesto anual del país se distribuye conforme a las necesidades presupuestarias de cada institución; sin embargo, no es el ideal. Las remuneraciones ocupan un porcentaje grande del presupuesto de la nación y esa es una obligación que el Estado no puede dejar de pagar. Por tanto, si las remuneraciones van aumentando, se le va quitando a otros gastos, que normalmente son de beneficio y desarrollo para la población.
Linares afirma que, en casos de crisis nacional, se tendrá que seguir cargando las finanzas públicas porque los gastos del Gobierno son altos, como el de las remuneraciones. Los fondos para emergencias y crisis no alcanzarán y se tendrá que hacer préstamos que aumentarán la deuda pública del país.
Los aspectos sobre los escalafones para el sector salud y educación son temas importantes de discutir. Sobre todo, para salud, puesto que se da cada año un incremento del 8%, asegura Castaneda. Afirma que esto es insostenible para el país, financieramente. “Aquí se requiere una discusión más madura entre sindicatos de trabajadores, la propia población civil y el gobierno para poder avanzar en estos cambios estructurales necesarios”, comenta Ricardo Castaneda.
Por otro lado, los rangos salariales también generan preocupación por cómo son gestionados. Resulta que no hay criterios establecidos para asignar un sueldo. La misma Ley de Servicio Civil (LSC) no lo menciona. Por tanto, dicha asignación es discrecional, dispareja y poco transparente.
Carmen Aguirre sostiene que la disparidad de salarios es evidente porque “hay personas que están ocupando puestos de técnicos y que los salarios van desde $700 hasta los $2 mil. ¿Y esto por qué es, si todos son profesionales? Ahí depende mucho de la dirección a la que pertenecen y ya no se diga si son directores. Hay un desorden de salarios. La gente se siente desmotivada, porque si hay alguien con salario de $1,500 y técnico; y otro con el mismo puesto y tal vez con más estudios y preparación, está ganando $500 menos”.
Esto también es causa de que los sistemas de evaluación de desempeño no se hagan con el objetivo de tomar decisiones y mejorar. Se hacen una vez al año en las instituciones de Gobierno, pero son bastante superficiales y el mismo personal tiene la decisión de firmar o no. Un sistema tan débil y poco efectivo es lo que se deja ver con estas evaluaciones de desempeño, que, a fin de cuentas, parece ser que no definen una mejora oportuna.
Otro aspecto interesante es el régimen de contratación que tienen los empleados del sector público. Hay dos tipos: por Ley de salarios o por contrato administrativo. Según datos del Instituto Nacional Demócrata (IND) de una investigación sobre las carteras del Órgano Ejecutivo, en 2009, alrededor del 37% de los empleados estaban por contrato y el resto por Ley de salarios. Para el 2019, solamente el 6% del personal se encontraba por contrato. La mayoría migró de contrato a Ley de salario durante estos diez años.
La pregunta es: ¿qué representa estar por Ley de salario? Carmen afirma que “siempre se ha dicho que cuando se está por contrato administrativo, representa para la persona que no haya seguridad en cuanto a su trabajo. Desde hace algunos años, se ha hecho que las personas que llevan un año por contrato, pasan a Ley de salarios. Antes no se hacía esto. Con la Ley de salarios vienen las prestaciones.”
En pocas palabras, estar bajo régimen de Ley de salarios otorga mayor estabilidad. Es interesante observar que para 2019 (cambio de Gobierno), solamente el 6% de empleados del Gobierno central estaban por contrato. Es muy probable que ese pequeño porcentaje represente a los funcionarios y cargos de confianza dentro de las instituciones que, por ley, pueden ser sustituidos en cualquier momento y deben estar por contrato.
Para el 2020, la tendencia fue contraria a la que se venía dando en los años anteriores, puesto que incrementó el número de personal bajo régimen de contrato en 3,356 personas. Además, el número de empleados por Ley de salario disminuyó.
Ricardo Castaneda ve en este dato un riesgo, partiendo de que “puede haber mucha más discrecionalidad con los salarios. Los ministros no pueden ganar más de $2,300 por Ley de salarios, pero
en El Salvador. Por eso se suele encontrar en algunas instituciones que haya asesores que estén ganando más que el propio presidente de la República.
Todo esto hace que el SPNF genere efectos negativos en las finanzas del país. Maritza Linares, de FUNDE, afirma que lo que puede pasar es que “el sector público va a colapsar y lo va a hacer en algún momento. Ya se le ha dicho al Gobierno varias recomendaciones, también lo ha hecho el Fondo Monetario Internacional (FMI) que contenga las plazas y que ya no contraten más, pero no ha sido así”.
Consecuencias y desafíos a futuro
Las consecuencias para las finanzas públicas serán complicadas si sigue de la misma manera el fenómeno de las contrataciones. Más ahora que la pandemia del virus COVID-19 está haciendo que el Gobierno esté invirtiendo en más personal médico y de seguridad, además de bienes y servicios que ayuden a combatir la pandemia.
La Asamblea Legislativa aprobó en 2016 una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) para asegurar la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo para las finanzas públicas. No obstante, dicho reglamento ha sido obviado por el Gobierno en muchas ocasiones, puesto que no han podido controlar muchas acciones económicas del país.
La revista Perfiles Macro fiscales de Centroamérica, del ICEFI, sugiere que se debe tener en cuenta que la LRF establece que, “para lograr la sostenibilidad fiscal, el gasto público en remuneraciones y bienes y servicios no deberá ser superior al 14.0% del PIB; sin embargo, dicho objetivo se percibe aún difícil de alcanzar, sobre todo porque en los últimos años estos rubros han significado, en promedio, el 14.5% del PIB. Esto implica que para alcanzar la meta prevista sería necesaria una contracción de al menos un 0.5% del PIB en términos del gasto realizado”.
La deuda pública de El Salvador ronda el 70% del PIB. Una cantidad totalmente alta, aun cuando la LRF plantea que debe reducirse, por lo menos, a un 60% del PIB.
Actualmente, por la emergencia nacional, la LRF ha sido suspendida, puesto que el Gobierno necesita paliar la pandemia por COVID-19 contratando personal médico y de seguridad, comprando medicamentos, equipos, infraestructura hospitalaria, etc. Por tanto, es evidente que las finanzas públicas tendrán una dinámica importante, que seguirá incumpliendo, y más aún, lo que establece la LRF.
En un escenario futuro, luego de la emergencia, El Salvador será el país más afectado de Centroamérica, según proyecciones del ICEFI, FMI y Banco Mundial (BM). Se podrán tener problemas de liquidez que complicarían al país para no poder pagar sus compromisos y entre esos compromisos están los salarios. Sin embargo, las remuneraciones serían prioridad en el Gasto Público y sería complicado que no logre hacerlo.
Los desafíos que tiene el país con el tema de las contrataciones y empleo público es un reto que debe ponerse en la agenda de discusión. Maritza Linares opina que se “debe de dejar de contratar plazas innecesarias. Eliminar el escalafón porque eso es de lo que más afecta a las finanzas porque hace que el gasto sea más rígido y eso hace que el financiamiento sea más grande. Eso produce más deuda y más préstamos. Hacer préstamos hace que aumente el déficit, que aumente la deuda. Al menos contenerlo, porque disminuirlo es muy difícil”.
Definitivamente lo que se requiere es agilizar una Ley de la Función Pública que regule el sistema de empleo del SPNF, de la cual ya hay iniciativas en la Asamblea Legislativa. Castaneda sugiere una reingeniería del servicio civil que, aparte de la Ley, se actualicen y mejoren todos los procesos de capacitación y evaluación de desempeño. Además de hacer un censo de empleados públicos, para hacer un punto de quiebre y tomar decisiones.
